DDL dd. 17.12.2013 incidente sull'ordinamento Penitenziario e su altri aspetti penali

Stante l'importanza del provvedimento emesso dal Governo in data 17.12.2013 in tema di ordinamento penitenziario e in altri settori (vedi ad es. L. Stupefacenti), si ritiene utile riportare il testo del comunicato stampa della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Il Consiglio dei Ministri, su proposta del ministro della Giustizia, Annamaria Cancellieri, ha approvato un decreto legge in materia penitenziaria. Il testo nasce dalla necessità di restituire alle persone detenute la possibilità di un effettivo esercizio dei diritti fondamentali e di affrontare il fenomeno dell’ormai endemico sovraffollamento carcerario, nel rispetto delle fondamentali istanze di sicurezza della collettività.
Tenendo conto anche delle sollecitazioni provenienti dal Presidente della Repubblica, dalla Corte costituzionale e dalla Corte europea dei diritti dell’Uomo, si introduce un pacchetto di misure che operano su distinti piani.
Si vuole quindi intervenire con l’obiettivo di diminuire, in maniera selettiva e non indiscriminata, il numero delle persone ristrette in carcere.
Tale obiettivo viene perseguito attraverso misure dirette ad incidere sia sui flussi di ingresso negli istituti di pena (con un intervento “chirurgico” in materia di piccolo spaccio di stupefacenti, responsabile della presenza in carcere di un numero elevatissimo di persone) che su quelli di uscita dal circuito penitenziario (estendendo la possibilità di accesso all’affidamento in prova al servizio sociale, sia ordinario che terapeutico; ampliando a 75 giorni per ciascun semestre la riduzione per la liberazione anticipata, in un arco di tempo compreso tra il 1 gennaio 2010 e il dicembre 2015; stabilizzando l’istituto della esecuzione della pena presso il domicilio prevista dalla legge n. 199 del 2010).

• La modifica riguarda ipotesi di lieve entità in materia di stupefacenti e consiste nell’introduzione di una nuova ipotesi di reato in luogo della previgente circostanza attenuante. Infatti, per il sistema del bilanciamento delle circostanze che poteva comportare l’azzeramento di quella attenuante legata alla lieve entità del fatto si arrivava spesso a pene molto alte e sproporzionate. La norma prevede comunque una riduzione, nel massimo, della pena edittale. Per quanto attiene all’affidamento terapeutico si interviene esclusivamente per ampliare le ipotesi concessione anche ai casi di  precedenti violazioni (come indicato dalla Corte Costituzionale) che, ovviamente continuano ad essere sottoposte alla valutazione del Giudice.
• Per quanto riguarda la “liberazione anticipata” si amplia il beneficio dell’aumento dei giorni di detenzione (da 60 a 75) per ciascun semestre di pena espiata. L’applicazione retroattiva comporta una contenuta anticipazione di una uscita che si verificherebbe comunque in tempi brevi. Non si tratta di una misura automatica e non si determina una liberazione immediata (in massa) di un numero rilevante di detenuti, ma è spalmata nel tempo e comunque sottoposta alla rivalutazione del Giudice che deve verificare il corretto comportamento dei detenuti. Inoltre per i reati più gravi previsti dall’art.4 bis dell’ord. Pen. è richiesta una motivazione rafforzata per giustificare la riduzione.

La misura (già preannunciata ed approvata dal Comitato dei Ministri di Strasburgo nell’incontro del 5 novembre) è indispensabile anche per adeguarsi alla sentenza Torreggiani della Corte Europea dei diritti dell’uomo che impone l’adozione di misure compensative interne per il sovraffollamento.
Si rafforzano gli strumenti di tutela dei diritti delle persone detenute:

• viene istituita la figura del Garante Nazionale dei diritti delle persone detenute o comunque private della libertà personale (intervento, quest’ultimo, senza alcun onere per la finanza pubblica);
• viene anche previsto un nuovo procedimento giurisdizionale davanti al magistrato di sorveglianza (caratterizzato da meccanismi diretti a garantire l’effettività delle decisioni giudiziarie, nella prassi troppo spesso inevase) finalizzato a garantire ai detenuti e internati la tutela dei loro diritti.
• vengono introdotte norme dirette a semplificare la trattazione di alcune materie di competenza della magistratura di sorveglianza, sulla quale graverà, in termini organizzativi, il peso dell’intervento d’urgenza.

Si interviene inoltre sulla disciplina della espulsione per detenuti non appartenenti alla UE attraverso un ampliamento della platea dei potenziali destinatari della misura e mediante un più efficace coordinamento dei vari organi coinvolti nell’iter procedurale (secondo statistiche del Ministero della giustizia al 30 luglio 2013 su 22.812 detenuti stranieri circa 18.000 erano non UE).
E’ importante sottolineare, come le misure proposte non segnino affatto un generalizzato depotenziamento della risposta giudiziaria penale, presuppongono anzi sempre e comunque, una valutazione da parte del giudice. E’ il caso, ad esempio, della c.d. liberazione anticipata speciale, che oltre a costituire un istituto temporaneo, in realtà realizza il mero ampliamento della portata di un beneficio già presente nell’ordinamento penitenziario, anticipando un effetto, quello della liberazione, che comunque si produrrebbe.
Inoltre, restano ferme le misure di rigore nei confronti delle forme più aggressive di criminalità organizzata, mentre gli istituti di favore introdotti non impediscono, in caso di successive condotte negative da parte dei beneficiari, di attivare efficaci meccanismi reattivi, impedendo ogni successivo accesso a soluzioni di tipo premiale.

• Le modifiche introdotte incidono prevalentemente sulla procedura finalizzata a dare concreta attuazione alla norma contenuta nell’art.16 della legge Bossi-Fini. L’anticipazione delle procedure di identificazione è funzionale anche ad evitare il frequente transito dal carcere ai CIE. Peraltro su questa linea già il Ministero dell’Interno aveva concordato con il Ministero della Giustizia un’azione amministrativa congiunta (che si sta già realizzando positivamente a Milano e Brescia) esattamente corrispondente a quello che si intende prevedere per legge.

La previsione normativa potrà rafforzare l’azione dei due Ministeri nei confronti dei consolati per ottenere l’identificazione degli stranieri in tempi più rapidi atteso il vantaggio derivante dallo sconto di pena previsto dalla norma.
(Gli effetti positivi sul sistema riguarderebbero, quindi, entrambi i Ministeri. Il Ministero dell’Interno non subiscono un aumento delle attività che verrebbero solo anticipate al momento della carcerazione, mentre il flusso verso i CIE (che oggi si produce dal carcere) sarebbero notevolmente ridotti con un corrispondente risparmio di spesa e di impegno delle forze di polizia)
L’avvio delle procedure fin dal momento dell’arresto potrà ridurre i tempi di permanenza presso i CIE in caso di anticipata scarcerazione con un’evidente riduzione del rischio di non identificazione nei 18 mesi. Per altro verso la corretta applicazione della norma produrrà un numero minore di detenuti con effetti positivi sul sovraffollamento. Tuttavia si tratta di detenuti che, espiata la pena, dovrebbero comunque essere espulsi. Anche in questo caso, dunque, si anticipa una misura che comunque dovrebbe essere disposta con il vantaggio però di evitare le spese conseguenti al trattenimento prima in carcere e poi nei CIE. Peraltro, resta scontato, che le espulsioni, come già avviene oggi, saranno disposte nei limiti delle risorse disponibili

L’ampliamento delle possibilità di utilizzo del c.d. braccialetto elettronico nel luogo di dimora e per la detenzione domiciliare rappresenta, infine, una sicura garanzia in ordine al mantenimento di adeguati standard di controllo istituzionale sui detenuti. Il Consiglio dei Ministri ha approvato, su proposta del ministro della Giustizia, Annamaria Cancellieri, un disegno di legge delega al Governo recante disposizioni per l’efficienza del processo civile, la riduzione dell’arretrato, il riordino delle garanzie mobiliari, nonché altre disposizioni per la semplificazione e l’accelerazione del processo di esecuzione forzata (collegato alla legge di stabilità 2014). La proposta normativa, che si articola in norme di delega ed in norme immediatamente precettive, ha ad oggetto misure di ordine processuale e sostanziale per il recupero dell’efficienza del processo di cognizione e di esecuzione, nonché misure finalizzate alla riforma della disciplina delle garanzie reali mobiliari, con l’obiettivo di agevolare le imprese nell’accesso al credito.

In particolare le norme di delega sono volte:

• ad attribuire al giudice il potere di disporre, quando si tratta di causa semplice, il passaggio dal rito ordinario di cognizione al più snello rito sommario di cognizione;
• ad attribuire al giudice il potere di decidere la lite di primo grado mediante dispositivo accompagnato dall’indicazione dei fatti e delle norme sulle quali si fonda la decisione, rimettendo alle parti la scelta se richiedere la motivazione estesa ai fini dell’impugnazione della sentenza, previo anticipato versamento di una quota del contributo unificato dovuto per il grado successivo; tale intervento consentirà di ridurre considerevolmente i tempi del processo, posto che la stesura della motivazione per esteso in tutte controversie è uno dei fattori che impedisce la ragionevole durata dei processi civili, tenuto conto che soltanto il 20% delle sentenze rese in primo grado sono impugnate e che circa il 77% di queste ultime sono confermate;
• a consentire al giudice di appello che conferma il provvedimento di primo grado di rifarsi alla motivazione già esposta dal giudice del provvedimento impugnato;
• a smaltire l’arretrato civile in appello prevedendo che in alcune materie non particolarmente complesse e delicate (sono ad es. esclude quelle che coinvolgono i diritti della persona) la controversia venga trattata e decisa dal giudice in composizione monocratica e non collegiale;
• a prevedere che il giudice quando emette una sentenza di condanna all’adempimento di obblighi di fare fungibili (e non soltanto di obblighi di fare infungibile) possa imporre al debitore che non adempia il pagamento di una somma di denaro fino al momento dell’adempimento;
• a prevedere che in particolari materie ad elevato tasso tecnico il processo venga preceduto dall’espletamento di una consulenza tecnica volta soprattutto alla quantificazione del danno lamentato;
• a responsabilizzare e valorizzare l’attività dei difensori;
• a consentire agli ufficiali giudiziari di ricercare i beni da pignorare con modalità telematiche interrogando banche dati, ivi compresa l’anagrafe tributaria;
• riformare il sistema delle garanzie mobiliari, introducendo forme di garanzie senza spossessamento, al fine di agevolare l’accesso al credito delle PMI.

Con norme immediatamente precettive si incide sul processo di esecuzione forzata al fine precipuo di contenerne i tempi, eliminando inutili passaggi procedimentali. Il Consiglio ha approvato, su proposta dei Ministri per gli Affari europei, Enzo Moavero Milanesi, e dell’Interno, Angelino Alfano, un decreto legislativo che recepisce la direttiva europea 2011/51/UE che modifica la direttiva 2003/109 /CE per estenderne l’ambito di applicazione ai beneficiari di protezione internazionale. Con questa modifica si intende conseguire il duplice obiettivo di consentire il rilascio di un permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo anche ai beneficiari di protezione internazionale (rifugiati e titolari di protezione sussidiaria, che, ad oggi, ne sono esclusi), nonché di favorire l’integrazione del titolare di protezione internazionale, attribuendogli, alle medesime condizioni previste per gli altri cittadini stranieri, uno status ulteriore di soggiornante di lungo periodo che può essere mantenuto anche in caso di cessazione della protezione internazionale e che ne agevolerà la mobilità all’interno dell’Unione europea. Sul provvedimento sono stati acquisiti i pareri favorevoli delle Commissioni parlamentari competenti.